上海这座濒江临海的超大型城市与水渊源深厚，水是创新之城的生存之本、人文之城的文明之源、生态之城的自然之基，人水和谐发展是美丽上海建设的必由之路。改革开放至今，尤其是“十八大”以来，上海聚焦超大城市主要的人水关系问题，取得显著治理成效。然而，进入新时期，上海人水和谐发展处于新老问题交织、多领域化的复杂阶段，需要在增加更多优质水生态产品供给，协同促进减污、降碳、扩绿、增长，增强应对外部环境不确定性影响的韧性等方面用更大气力。一是要贯彻“四水四定”原则，完善水资源刚性约束制度体系；二是坚持人与河湖和谐共生，系统推进河湖健康评价与管理；三是要聚焦城市美好生活品质，创新水生态产品价值实现机制。
一、超大城市人水和谐发展取得的主要成就
水是生命之源、生产之要、生态之基。改革开放以来，尤其是“十八大”以来，上海聚焦超大城市经济社会发展过程中的水资源、水环境、水生态、水安全等人水关系问题，取得显著治理成效，为人水和谐的美丽上海建设奠定良好基础。
（一）节水型社会建设全面推动水资源集约节约利用
“十八大”以来，上海坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水思路，持续推进节水型社会（城市）建设，通过健全节水制度政策，强化水资源刚性约束，多措并举强化水资源集约节约利用，“节水型申城”建设取得显著成效。截至2022年，全市年用水量为76.76亿立方米；万元GDP用水量为17立方米，较2020年下降10.5%，较2015年下降45.2%；万元工业增加值用水量为32立方米，较2020年下降2.9%，较2015年下降37.7%。
（二）治水模式创新与升级推动水生态环境综合改善
“十三五”以来，上海持续高位推进水环境治理工作，注重系统治水模式创新与升级，带动城市水生态环境综合改善。自2017年启动新一轮大规模水环境治理工作，2018年基本消除中小河道黑臭，2020年底全市基本消除劣V类水体。2021年，提出全力推进生态清洁小流域建设，治水模式上，由以往的水环境改善向水生态系统修复转变，由单条河道治理向流域集中连片治理转变。2023年，治水模式版本再升级，启动了上海五个新城绿环水脉工程，不断通过治理模式升级来提升城市水生态环境的功能与品质。
（三）系统化开展海绵城市建设助推水系统韧性提升
为统筹协调推进人水和谐、生态宜居的美丽上海建设。上海自2016年入选第二批全国海绵城市建设试点城市以来，坚持全域谋划、系统施策、因地制宜的原则，系统化推进海绵城市建设。通过将海绵城市建设有关要求有机融入城市国土空间总体规划与详细规划、城镇雨水排水和防洪除涝专项规划、城市绿地系统专项规划、城市道路交通系统专项规划当中，注重“六水共治”、“蓝绿融合”、“灰绿结合”，不断提升城市涉水基础设施建设的整体性和系统性，打造与“卓越的全球城市”发展定位相适应的生态、安全、可持续的城市水系统。
（四）“两江四库”水源地格局构筑起供水安全屏障
经过百余年的水源地建设发展，上海不断优化调整水源地发展战略，城市供水水源逐步从内河分散取水转向长江口和黄浦江上游实施水库集中取水，目前已建成包括位于长江口的陈行、青草沙、东风西沙三大水库，位于黄浦江上游的金泽水库，水源之间可实现动态切换、相互支援，形成“两江并举、多源互补”的水源地格局，有效满足了超大城市经济社会发展对供水安全和供水质量的需求。未来上海将建成一系列原水互联互通工程，预计到2027年底基本实现长江口的原水供应全市所有水厂，进一步提升多库联动能力，极端情况下能够保障顺利实现跨水源地应急调水。
二、超大城市人水关系悬而未决的若干问题
（一）非常规水资源利用率偏低并且水质型缺水压力尚存
从城市水资源利用情况来看，虽然上海用水总量与效率双控取得显著成效，但整体水资源集约节约利用水平与国内外先进城市相比还存在一定差距，并且非常规水资源利用率偏低，不利于提高区域水资源配置效率和供水系统稳定性。从水资源禀赋来看，上海属于典型的丰水型城市，但上海过境水资源整体水质不佳，跨界水污染时有发生，“十三五”期末虽然全市水体已基本消除Ⅴ类和劣Ⅴ类，但由于城市水系统历史遗留问题导致地表水环境质量改善尚不稳定，季节性返黑返劣现象时有发生，再加上气候变化影响下的咸潮入侵加剧不断威胁城市供水安全，未来，上海在短期内仍然无法彻底摆脱水质型缺水的困境。
（二）历史上人水争地造成河流水系结构与生态功能退化
上海地处平原河网地区，境内河流水系高度发育，“横塘纵浦”的复杂网状水系结构，具有重要的江南水乡自然遗产价值和生态系统服务价值。然而，改革开放数十年来，上海城镇化发展过程中土地资源需求骤增一度造成“人水争地”，导致众多中小河道变窄或消亡，局部水系连通性剧烈下降，河岸带水生态系统退化，河网水系自然调蓄功能逐渐萎缩。进入美丽上海建设新阶段，在基本完成城市水体消黑除劣的基础上，上海也应及时将城市水环境治理重点转向河湖健康管理，聚焦过去“人水争地”遗留的城市河湖结构、形态、功能等方面的健康顽疾，着力恢复河流多样化的生态系统服务功能与社会服务功能，还城市自然河湖健康之美，形成人与河流和谐共生的美丽城市新格局。
（三）排水系统建设遗留问题影响水系统安全与治污成效
排水系统是城市的静脉，上海排水系统建设经过数十年的发展，取得显著成效。但与发达国家的城市相比，上海城市排水管网密度仍然偏低。目前，上海市城市排水系统建设主要存在以下几方面问题：第一，管网建设系统性不足，至今影响污水全收集与水环境稳定改善；第二，管网“灰色”排水设施、河道“蓝色”排水设施、海绵城市“绿色”基础设施三者的系统融合度不够紧密；第三，上海城市排水管网现有排水管道中约90%以上主管管龄已超过10年，管道结构损坏、渗漏问题较为严重，也对城市排水系统的运行效能产生负面影响。此外，全球气候变化影响加剧，上海目前规划的3-5年一遇暴雨强度的排水系统标准仍然偏低，未来，仍需进一步增强城市排水系统应对极端天气灾害风险的韧性。
三、推进美丽上海人水和谐发展的相关政策与措施建议
聚焦迈向美丽上海建设新征程人水和谐发展面临的主要挑战，着重从强化水资源集约节约利用、促进人与河湖和谐共生、助推污水处理行业绿色低碳发展、满足人民对城市美好生活品质需求四个方面，提出推进美丽上海人水和谐发展的相关政策与措施建议。
（一）贯彻“四水四定”原则，完善水资源刚性约束制度体系
在建立健全水资源刚性约束制度体系方面，建议以最严格水资源管理“三条红线”制度为基础，进一步整合加强包括规划水资源论证制度、生态流量（水位）管控制度、计划用水管理制度、节水评价制度、水资源费征收制度、水权交易制度等制度措施，建立健全系统全面覆盖城、地、人、产的水资源刚性约束制度体系，并尽快研究出台配套的水资源保护利用“四水四定”实施技术指南、管控评价标准、指标预警技术规程等一系列技术规范和标准体系，从而有效指导“四水四定”落地见效。
在加强水行政执法司法能力建设方面，一是要不断完善水行政综合执法结构，推进合理下放部分水行政执法权到各镇综合行政执法机构；二是要重点解决基层水政队伍“小马拉大车”问题，通过加强执法业务能力与依法行政能力培训、协调跨地区与部门间联合执法等机制、推进执法手段与设施智能化升级等措施，不断提高水政监察队伍的执法效能；三是需要推进水行政执法与检察公益诉讼的协作机制，促进水行政执法司法能力不断提升。
（二）坚持人与河湖和谐共生，系统推进河湖健康评价与管理
第一，在全面推行河湖长制从“有名有实”向“有能有效”转变的新阶段，有必要在中央、水利部文件基础上结合当前上海市各区河湖健康评价最新工作进展及形势，尽快研究出台“上海市河湖健康评价行动计划”，制定系统推进全市河流健康评价工作的具体实施方案，不断完善河湖健康分级分类评价方法，尽快全面推动全市不同等级河湖健康评价工作，摸清河湖健康状况家底。建议尽快建立完善上海市河湖健康档案与数据库，实现评价管理的智能化、可视化、规范化。
第二，将河湖健康评价与“一河一策”编制工作、“生态清洁小流域”建设工作紧密结合，以评促建，推进安全、健康、幸福、美丽河湖建设。对位于上海中心城区的骨干河道，按照“水岸联动、截污治污，沟通水系、调活水体，改善水质、修复生态”的治水思路，“一河一策”实施河道景观规划提升，聚焦提升打造人水和谐的人居环境品质。对位于郊区的河湖，重点依托推进生态清洁小流域建设，结合美丽乡村、村庄改造等工作，系统推进河道环境整治、河道疏浚、生活污水和生活垃圾处理，着力打造美丽乡村。
第三，将河湖健康评价与河湖长制考核工作紧密结合，以评促管。依托各级总河长牵头、河长制办公室具体组织、相关部门共同参与、第三方监测评估的考核体系，将河湖健康评价考核结果直接运用到奖惩机制上，作为各级河（湖）长综合考核评价的重要依据，进一步完善河湖健康管理督查及问责机制。另外，建议采取市场或专业机构评估河湖健康状况、社会公众评议河湖健康社会满意度相结合的方式，确保评价结果的客观、公正和有效。
（三）聚焦城市美好生活品质，创新水生态产品价值实现机制
“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，创新探索建立水生态产品价值实现机制，推动水生态产品价值显性化，增加更多优质水生态产品供给，对于新阶段培育人民生活品质提升的增长点、让人们在高质量发展中享受更健康更幸福的高品质城市生活、增强美丽上海建设的人民获得感与认同感具有重要意义。
一是建立健全上海地区水生态产品调查评价机制。建议在当前水资源调查评价、自然资源资产确权登记、水资源确权登记、取水许可、河湖健康评价等制度基础上，系统加强水生态产品及水生态资源调查与评价，摸清水生态产品家底，明晰水生态资源资产使用权类型，厘清所有权和使用权边界以及权责归属。在此基础上，尽快建立健全水生态产品及资源的动态监测机制，组织编制全市及各区水生态资产负债表，为促进水生态产品价值实现提供基础条件。
二是建立健全适应于本地的水生态产品价值核算机制。建议组织跨学科领域专家开展专题研究，以充分展现水生态产品数量和质量、反映保护和开发成本为重要原则，针对不同流域、地区、水利工程、实现路径，探索建立适应于上海本地的水生态产品价值评价核算体系。通过鼓励有条件地区先行先试，例如崇明区、临港地区、长三角生态绿色一体化示范区等，在总结各地区核算方法实践基础上，探索制定上海市水生态产品价值核算标准规范，包括具体的核算指标体系、核算方法、数据来源和指标监测方法等，为水生态产品价值实现提供技术方法依据。
三是完善水生态保护补偿机制。建议进一步创新拓展水生态保护补偿方式和范围，例如，未来在上海各区生态清洁小流域建设基础上，探索依据流域间断面水质监测结果开展地方政府间横向生态保护补偿；针对全市使用无农药无化肥种植技术、有利于生物多样性保护的传统耕作方式、提供水乡自然文化景观保护的绿色生态农业进行补偿；鼓励社区层面因地制宜打造各类社区海绵花园、雨水花园等，依据海绵城市建设工程评价标准与居民满意度评价，纳入海绵城市建设示范补助资金的补助对象范围，充分调动社区参与共建共享的积极性。
四是建立健全水生态产品交易机制。积极搭建水生态产品交易平台，并通过政府适当放权，促进水生态产品市场化交易更加活跃。例如，通过组建“水生态银行”，推动水生态资源资产的产权流转、市场运营与开发建设；挖掘提升水生态保护与修复的附加值，通过水生态修复“碳汇”成效评估，推进实施“蓝碳交易”；组织权威机构或公益组织对本地特色水产品进行生态标签审查和认证，将水生态保护修复管理实践与消费者对水生态产品的需求联系起来。此外，充分利用好绿色金融支持机制，支持水生态产品价值实现，引导多元化市场主体共同参与到水生态产品的保护、利用与交易当中。
（吴蒙，上海社会科学院生态与可持续发展研究所助理研究员）
摘编自：周冯琦、程进等主编：《上海资源环境发展报告（2024）：建设人与自然和谐共生的美丽上海》，社会科学文献出版社2024年2月出版。