上海资源环境发展报告2020：共建生态绿色长三角

长三角区域三省一市时空一体、山水相连，生态环境共保联治应作为长三角一体化发展的重要内容与长三角一体化战略的优先领域。近年来，长三角环境共治共管逐渐增强、环境质量总体趋于好转，但区域生态绿色发展依然存在生态空间保护有待加强、环境改善压力依然巨大、环境治理能力有待提升等问题。在长三角一体化发展上升为国家战略的背景下，共建生态绿色长三角仍面临以下不适应：发展模式不适应资源环境约束趋紧的需求、产业结构与布局不适应绿色发展的需要、能源结构不适应清洁化转型和污染减排的需要、生态环境相关规划与标准不适应“三个统一”的需要、生态环境建设一体化存在共识但难以推进等。共建绿色美丽长三角亟须推动共保联治、共同加强生态空间保护、创新驱动绿色转型发展、聚焦重点实现率先突破、构建共保联治保障体系。

长三角环境协同治理机制目前还是一个交流沟通、协商磋商的协同治理机制，环境协同治理结构和协调机制总体上较为松散。环境协同治理结构还面临着决策瓶颈、执行瓶颈及监管瓶颈。随着长三角一体化发展上升为国家战略，长三角应强化纵向环境协同治理结构，推进市场化、社会化机制创新，统一区域生态环境保护制度，开展环境协同治理绩效考核，形成纵向管控与横向协同耦合的新型区域环境协同治理结构。

长三角是典型的资源调入区域，面临严峻的资源环境总量约束和中长期的经济下行压力，在这样的背景下，提高资源效率，是实现环境和气候保护目标、提高经济社会效益和可持续绿色增长的重要因素。长三角可仿照七国集团（G7）建立资源效率联盟的做法，建立三省一市资源效率联盟，在确立资源效率目标、制定财税政策、推动技术创新、加大基础设施投入、推动供应链参与等方面加强协同行动，积极推进清洁能源合作和产业布局结构调整，助力绿色发展转型。

长三角地区空间生态冲突主要集聚在上海、南京、杭州、苏州、无锡、常州、嘉兴、宁波等8个核心城市组成的“Z”形带状区域；区域空间生态冲突目前已经由“点轴”冲突扩散模式演化至多中心网络化发展阶段。基于此，应推进长三角生态环境治理制度体系一体化建设、强化区域不同等级空间生态冲突分区规划管控、完善长三角地区空间生态冲突相关预警调控机制。长三角一体化示范区三地“三线一单”编制在跨省界生态系统和生态功能的保护方面虽已有合作，但仍缺乏统筹考虑。三地在环境管控单元划分方法细节以及管控要求方面存在差别，需要三地根据示范区的定位和功能进行协调，建立协调一致的区域生态环境空间管控体系。

生态补偿法律调控，可有效保障区域或流域环境正义的合理配置、稀缺利益的公平分配以及激励功能的有效实现，是环境协同治理实现的保障机制。目前长三角地区生态补偿立法和实践仍存在法律治理不足、多依赖政策驱动以及产权制度缺失、补偿主体识别难等问题。长三角地区生态补偿的法律调控，应从确定生态补偿的权利义务主体、界定生态补偿法律标准、丰富生态补偿法定方式、设立生态补偿管理机构、明确生态补偿产权界定以及健全生态补偿纠纷解决机制等方面着手。

太湖流域水环境综合治理实施以来，流域饮用水安全得到有效保障，水环境质量稳中趋好。但太湖流域发展与保护的矛盾依然十分突出，资源环境承载能力已经接近或达到上限，生态产品供给与需求矛盾仍未根本缓解。未来应构建并完善以控制单元、水功能区为空间基础的“三线一单”生态环境空间管控体系；对下游“一河三湖”的保护，应协调跨界区域生态功能定位，统一划分区域生态空间分类控制线。

由于自然因素、过度开发、监管薄弱、重陆轻海以及缺乏协同治理机制等，杭州湾污染并未得到有效遏制。实施杭州湾污染治理，一要明确当前杭州湾的环境容量，科学有效分配排放指标；二要增强杭州湾及陆上进入杭州湾的江河湖泊的生态系统功能，增强其自净能力；三要转变发展模式，实现经济绿色发展，从源头上削减污染物排放；四要增强末端治理能力，加强末端污染源排放监管；五要加强区域纵向及横向协同治理。