流域水治理涵盖多方面，接下来，本公众号将选取国外水治理研究热点，总结澳洲、美国、加拿大各地区流域治理及环境绩效管理经验，在流域水管理模式、流域水资源管理、流域排污权交易、生态补偿、流域环境绩效评估等方面深入探讨这些案例对我国长江流域治理及环境绩效管理的借鉴作用。
目前，国外许多国家，如欧盟、美国、加拿大、日本和澳大利亚等国家已经广泛建立和实施生态补偿机制，涉及领域有河流、森林、矿产资源、农业、物种保育等，关注焦点主要在生态补偿财政项目实践、补偿机制的环保作用、补偿对象及主体、补偿标准、补偿途径或模式、补偿效应评价等方面。在流域领域，国外经验主要集中在生态补偿标准和机制评价的方法创新上，因此，本文选取采用最新流域生态补偿标准和评价方法对美国图拉丁河流域生态补偿项目进行分析的案例，从中探索长江流域生态补偿机制的解决之道。
一、图拉丁河流域生态补偿项目背景
图拉丁（Tualatin）河项目是俄勒冈州（Oregon）西北部的流域生态补偿项目。这个项目是为应对《美国清洁水法案》（US Clean Water Act，CWA）对图拉丁河热污染提出新标准所设立了生态补偿项目。这些新标准的产生主要是由于图拉丁河及其主要支流的水温超过了州政府的要求，因而，根据CWA第303（d）章，图拉丁河流域生态环境被列为“待修复”行列。这一评价措施促使相关政府设置了河流“日最大负荷”（TMDL）指标，这一指标提升流域内点源污染指标的严格度，其中包括俄勒冈州希尔斯伯勒市（Hillsboro）2家由清洁水服务公司（CWS）负责运营的污水处理厂污染排放指标。
不断上升的河流温度是影响本地西北太平洋沿岸水生生物生长繁殖的主要生态因素，也是该流域许多地方动物栖息不断减少的原因。从历史上来看，该流域沿岸曾经是树林茂密，遮挡了大量的太阳辐射以保证河水温度符合正常的标准。但在过去的150年里，由于这个地区的不断开垦、种植农业，加上近几十年城市化区域不断涌现，流域内大量的沿岸森林消失。由此，许多河流的温度上升直至不能适应某些物种的生活、繁殖，如根据《美国濒危物种法案》，该地区的大马哈鱼已被列为濒危物种。这些情况促使了TMDL指标的出现和图拉丁河流域更严格的点源热污染标准的出现。
面对遵守新标准的挑战，CWS的领导层核对了指标的每个影响因素选项，包括建造冷却塔和其他工程性解决方案，这些设备和解决方案需以6000万~1.5亿美元的成本降低排放入河流中的污废水温度（Cochran and Logue， 2011）。同时，CWS领导层也认识到河流沿岸的森林树荫的消失是河流温度上升的主要原因，因此正在探索开发一项“水质交易项目”。通过这个项目，CWS将图拉丁河及其支流沿岸的私人土地作为交易物来支付修复河流沿岸森林的费用。在理论上，新的植被最终将要遮盖河流以抵消排放污水的热负荷。采用“树荫温度补偿模型”（Shade-a-Lator），模拟每天因森林修复所抵消的热量千卡数据并被生成CWS履行温控监管义务的积分。由于有州官方人员的行政支持和俄勒冈州执行CWA的环境质量部门（DEQ）的弹性规则，CWS最终在图拉丁河流域生态补偿项目上投资了430万美元。目前，这一项目被认为是一个示范并在俄勒冈州不断复制推广。
二、社会生态系统（SES）衡量框架的应用
采用生态补偿机制修复图拉丁河流域水环境的项目，应用了社会生态系统（social-ecological system，SES）衡量框架来帮助确定影响生态补偿效果的相关变量并识别子系统与第一层因素之间关系的不同假设（图1）。很显然，在SES框架中存在多级相关资源系统、资源单位和相关主体。两个相关的资源系统是河流系统（1RS）和河岸系统（2RS）；在河流系统中，相关资源单位是日热量千卡（1RU）；在河岸系统中，相关资源单位是英亩土地修复（2RU）。在相关主体子系统中，公共事业单位、CWS是生态系统服务购买者（1A）；流域的土地所有者是生态系统服务的销售者或购买者（2A）。
图1 SES概念框架应用于图拉丁河流域生态补偿项目
（三层变量来源：McGinnis and Ostrom, 2014; Ostrom, 2007 p. 15183; Ostrom, 2009)
设定第二和第三层变量将更好的帮助描述SES特征并形成多种影响模式，在这些模式中子系统相互发生作用。例如，当图拉丁河流及其支流温度超过阙值（1RS6）限制水生生物生长时，根据CWA要求（GS7），就会触发DEQ（GS1）设立新的TMDL标准。在新TMDL指标下，更严格规则导致CEW（1A）要求其他选择项相应发生改变并积极说服DEQ（I6）开发新的水质交易规则（GS6），水质交易规则促使最初的生态补偿机制的建立。CWS领导层被认为是有远见和创新性的，这些特性将使他们跳出思维局限并竭尽全力去开发备选方案来遵守规则（Willamette Partnership，2012）。同样的，俄勒冈州的政策支持也使得规则具有必要的弹性（GS1）来寻求一种合理的生态补偿模式。
一旦水质交易规则制定实施，CWS（1A）将投资430万美元（I5）来补偿流域土地所有者（2A），要求他们通过签订年度支付补偿款的十五年合同，或者签订二三十年以上甚至永久的、一次付费的保护地役权[1]交易合同来修复他们属地河岸缓冲区。这项修复工作是由“图拉丁水土保持机构”（GS2）实施，这个机构作为中介机构根据自己在修复工作中获得的经验以及其与流域中土地所有者（GS2a）保持的良好关系努力推进生态补偿机制的实施。在这些努力下，目前已种植修复沿岸森林植被515英亩（I1）。同时，采用Shade-a-Lator模型模拟，如果种植的树木一直存活，修复区域预计将抵消河流每日2.95亿千卡热负荷（2RU）并产生有利于二十年甚至更长时间的积分。CWS将使用这些积分来遵守法规。当然，这个树荫收益只是来自于模型模拟的结果，因为从种植植被的效益到全部生态系统服务（2RU2）效益实现存在二十多年滞后期。
对于CWS，这个生态补偿项目最明显的效果是以一种经济有效的方式来遵守环保规则（O1），因为公共事业单位仅仅花费了430万美元就避免了使用6000~15000万美元成本购置冷却塔的费用。生态收益（O2）也能被预期但由于项目存在时间滞后性，以及在理论上、因规范管理或政策措施改变而导致生态弹性，生态效益预期也存在不确定性。同时，生态补偿项目的寿命也是不确定的，因为只有种植的树木一直在原地，产生的树荫收益积分有效期才为20年，那么，土地所有者是否能够在合同期内坚持修复约定地区还有待观察。土地所有者的长期决策将最终决定流域生态补偿项目到底是一个解决水质问题有效的策略还是只是一个公共事业单位节约成本的有效手段。最后，目前由CWS发起的创新型生态补偿项目正在作为示范项目在俄勒冈州和西北太平洋地区其他地方得到推广。示范项目中水质交易规则（GS6）、知识和经验可以被认为是一种积极的外部性（O3），这一外部性对其他采用SES系统地区的环境政策创新起到相互影响的作用。
[1] 地役权是指土地权利人为了自己使用土地的方便或者土地利用价值的提高,通过约定而得以利用他人土地的一种定限物权。——《物权法》，2007.
注：本文改编自周冯琦、程进、陈宁等著《长江经济带环境绩效评估报告》。
研究团队
组长：周冯琦
成员：程进 陈宁 刘新宇 尚勇敏 刘召峰 曹莉萍 张希栋
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