编者按
虽然长江经济带上游不同水系之间因流经地区自然地理条件、社会经济发展水平不同，污染程度也不尽相同，但其污染的来源主要两个：矿产业和化工业的点源污染；农业畜禽养殖和渔业网箱养殖的面源污染。同时，在长江上游地区水污染治理上存在三个难点：（1）缺绿色资金；（2）缺流域协调机构；（3）缺专项规划和新的排放标准。因此，需要对现有政策进行“自下而上”的创新，从而引导顶层制度设计做出相应调整。
长江上游地区水环境治理难点
1、经济基础薄弱，缺乏环境治理修复资金
由于长江上游地区农村人口基数大，交通闭塞，各地方主要依靠资源型产业和传统农牧渔业，如采矿业和粗放式的冶炼业，规模化畜禽养殖来保证当地财政和人民基本生活收入。而这些产业所带来的负环境效应问题需要投入大量资金并配备污水处理设施、技术人员进行综合治理。然而，长江上游地区环保财政支出相当有限。从环保投入占GDP比重来看，几乎上游所有地区环保投入水平低于国家水平（图1），环保技术、设备的资金缺乏是长江上游水环境治理难点之一。
图1 长江上游地区环保投入占地方GDP比重
（数据来源：中国统计年鉴）
2、缺少水环境协调治理机构，协同治理水平低
除了缺少投入技术、设备的资金，长江上游许多地区地级和县级行政地区专业的环境管理人员也是相当匮乏的。这就导致了许多国家和地方政策落实不到位，同一行政流域上、中、下游地方政府之间进行水环境治理缺乏协同性，甚至只是独善其身。由于长江流域尚无针对生态保护和环境治理统筹协调的机构，省际间联防联治机制也未建立，存在流域内、支流与干流治理各自为战、力量分散、标准不统一等问题，一定程度上影响了治理效果。因此，长江上游环保人力的缺乏以及缺少具有国家事权的长江流域环境污染协调治理机构是长江上游水环境治理又一难点。
3、尚缺治理修复专项规划，污水排放标准一刀切
《长江经济带发展规划纲要》（以下简称“《纲要》”）明确了长江流域生态环境保护重要地位和具体要求。目前，长江上游各省市都在编长江流域生态环境保护和治理修复规划，但其编制规划多从本地区经济发展角度出发，没有考虑上、中、下游，支流与干流之间跨行政区域的水污染协调治理方案，因此，经常造成多个水系省界水质不达标，长江上游支流水系的中游地区处于生态补偿的盲区，支流与干流的上下游生态补偿机制实施较难。此外，长江上游流域最大的、最普遍的污染物总磷是当前水环境污染的重中之重，但在制定污水排放标准时，长江上游地区没有根据水功能区的环境容量大小和治理紧迫性，有针对性的进行总磷污染治理，而是将所有水环境污染指标一刀切，工作重心放在了影响次之、投入高的污染指标上和市政污水厂的提标上。因此，尚未有流域内协调上中下游的生态环境治理修复专项规划和分区域的污水排放标准成为长江上游水环境治理顶层设计的难点。
长江上游地区水环境治理对策
1、设立流域产业转型生态补偿专项资金，利用市场提高补偿效率
《纲要》给予长江经济带发展和保护议题一个明确的答复：“共抓大保护，不搞大开发”，但现实中要实现长江黄金水道的生态效益、经济效益、社会效益，需要制定更具可操作性的工作机制和水环境治理方案。生态补偿资金是上游地区落实生态保护的重要激励，目前已经存在针对上下游水污染治理补偿的地区模式及其横向财政转移制度（如，长江上游滇、贵、黔三地），但仍需要更多的生态补偿方式来加大补偿资金力度。由于长江上游流域水环境污染主要来自农业和工业，有必要就上游地区产业升级转型过程产生的成本进行补偿，因此，在推动全流域的生态补偿机制工作时，应先尝试设立流域产业转型生态补偿专项资金，加大同流域水污染严重地区对水质较好地区的生态补偿力度，加快淘汰水污染严重地区的落后产业，促进该地区产业的绿色升级。同时，为了提高生态补偿资金的使用效率，对于上游地区污染治理可需要采用市场化模式，如公共环境服务采用公私合作（PPP，Public-Private-Partnership）等模式，私人环境服务采用合同环境服务（ESC，Environment Service Contract）等模式，通过污染治理获得的排污权可再在排污权交易市场进行交易，获得进一步绿色融资。
2、构建长江流域水环境管理新体制，加大环保管理人员培训力度
要建立长江流域水环境管理新体制，首先，要设立具有国家事权的长江流域环境污染协调治理机构，并下设水环境治理、大气环境治理、土壤环境治理部门。其中，由于水的流动性和支流对干流水环境存在显著影响，水环境治理部门应尽快建立际间联防联治机制，结合生态补偿机制，共同治理长江上游流域水环境污染。其次，尽快出台《长江流域水环境保护法》及其相配套的管理条例来保障水环境治理效果。第三，落实到人员配备上，加大对现有地级市以下环保管理人员培训，并扩充基层环保人员队伍，提高地级市以下环保管理人员的专业决策能力和环保执法能力。
3、制定长江流域生态环境治理、修复专项规划和污水排放新标准
首先，长江经济带上游地区在建立长江流域水环境管理新体制的同时，长江流域各省市需要在地区合作与发展联席会议平台上，制定协调上、中、下游地区发展的长江流域生态环境治理、修复专项规划。明确水系干流和支流上中下游地区环境治理的目标、措施和时限，落实跨行政区域的水污染协调治理方案，对涉及地方产业布局的调整方案要切实落实产业升级转型生态补偿机制。其次，要将长江上游流域最大、最普遍污染问题——总磷超标放在协同治理首位，制定体现流域内各水功能区环境容量大小和水污染防治紧迫性的治理方案，分区域、分阶段的提高流域生产、生活水污染排放标准，用新标准来攻克长江上游流域水环境老大难问题。
注：本文改编自周冯琦、程进、陈宁等著《长江经济带环境绩效评估报告》。
研究团队
组长：周冯琦
成员：程进 陈宁 刘新宇 尚勇敏 刘召峰 曹莉萍 张希栋
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