长三角“15+1”城市环境绩效评估（一）

导语

       上海社会科学院生态与可持续发展研究所周冯琦团队设计的环境绩效指数不仅包括了体现生态环境质量的一些重要指标, 增加了环境绩效管理在经济社会环境发展层面的潜在体现指标，同时也关注了政府主管部门进行环境管理的若干重要节点，选取关键可量化的指标进行指数合成。《长江经济带环境绩效评估报告》量化评价长江经济带沿岸城市以及长三角15+1城市环境绩效进展，提出各城市环境绩效改善的主要着力点，为多各城市有针对性的进行环境绩效管理提供决策依据。

本公众号将陆续发布《长江经济带环境绩效评估研究》的评估研究结果。

        环境绩效指数是一套可以客观量化环境绩效管理在经济社会、资源环境、生态系统、环境治理等方面反馈效果的评价计算体系。上海社会科学院生态与可持续发展研究所周冯琦团队设计的环境绩效指数不仅包括了体现生态环境质量的一些重要指标, 增加了环境绩效管理在经济社会环境发展层面的潜在体现指标，同时也关注了政府主管部门进行环境管理的若干重要节点，选取关键可量化的指标进行指数合成。这样就使得参与评价的地方环保行政主管部门有了比较具体而明确的切入点和定量标准，可以帮助其理清哪些方面取得进展, 哪些方面进展缓慢甚至倒退, 进而找到努力方向和解决办法。

       根据《长江经济带环境绩效评估研究》，环境绩效评价有三个组成部分：

       城市良好的生态系统健康状况应包括三方面的内容:较好的生态环境质量、较低的生态环境压力以及可控的环境风险。生态环境质量指标反映地区特定时间段的环境状况信息和环境变化情况。如:水环境、大气环境、生态景观等环境信息，有助于环境绩效评价的规划与实施。生态环境压力指标反映区域经济和社会活动对环境的作用，如资源消耗以及生产生活过程所产生的污染物排放等对环境造成的破坏。环境风险指标反映城市经济社会活动引起的，通过环境介质传播的，能对城市产生破坏、损失等不利后果的事件的发生概率。生态系统健康指数包括三个二级指标：生态环境质量、生态环境压力和环境风险。

        梳理文献发现一些国际组织对绿色经济及其量化指数进行了深入研究，不同国际组织对绿色经济的定义略有不同，但也取得了部分共识。如OECD（2011）认为绿色经济是在促进经济发展的同时，确保自然资源得到可持续的应用，并能够持续提供经济发展和社会福利增长所以来的资源和环境服务。世界银行（2012）定义绿色经济为有效利用自然资源，最大限度减少环境污染等对环境负面影响并且能从自然灾害中迅速恢复的经济发展。UNEP（2011）认为绿色经济是提高人类福利和社会公平，并显著降低环境风险和生态危机的经济发展。从上述定义中不难发现，绿色经济的内涵有三大要义，第一是实现经济持续发展，第二是要实现资源消耗及污染物排放最小化，第三是实现人类福利和社会公平的不断提升。同时需要看到，绿色经济是经济发展的高级形态和模式，我国在经历了长期的粗放型发展历程后开始向绿色经济转型，这一过程不能是一蹴而就的，需要不断培育城市绿色经济的活力。

        “活力”一词在现代汉语词典中的释义是指“旺盛的生命力”，亦指行动上、思想上或表达上的生动性。而“生命力”一词在现代汉语词典中的含义是“维持生命活动的能力、生存发展的能力”。本文中绿色经济活力是指城市实现绿色经济的能力，即城市在经济持续发展中，实现资源环境代价最小化及居民福利的最大化的能力。绿色经济活力指数下设三个分指数：经济发展领先指数、资源环境效率指数、公共服务共享指数。

        所谓环境治理水平，是指各级政府对污染者依法进行监管，督促其减少污染排放从而减轻环境损害的能力和水平，可以用环境治理响应指数来度量 。目前对环境治理响应并无明确的内涵界定，但目前形成了环境治理能力内涵的相关界定  。综合看来，目前对环境治理能力的概念主要理解为，环境治理能力是一个系统，包括地方政府对自然规律认识的程度和水平，对环境治理的决策能力、规划能力、预防控制和环境治理能力、促进环保科技创新提高的能力，以及制定环保规划、环境标准、环境立法、环境税收、环境影响评价的能力，促进环保产业和环境服务发展的能力，应对环境灾难的能力，促进环境文化和生态文明建设的能力，以及借鉴西方发达国家环境治理成功经验的能力，动员公众参与的能力，有效规范环境治理中各主体权责义务的能力等。环境治理能力与环境治理响应具有较强的相通性，借鉴环境治理水平、环境治理能力等概念，本研究认为环境治理响应是政府、企业等多方环境治理主体动员相应的资金、人员、技术等要素的能力，包括政府、企业等主体环境治理的投入，环境治理社会公众的主动和广泛参与，以及保障环境治理主体合作共治的信息公开水平；可见，环境治理响应是具有多维特征的综合概念。

        长三角城市群是我国工业化和城市化最高的地区之一，资源能源消耗大，环境污染压力也居高不下。随着城市经济水平的提升，长三角“15+1”市在绿色发展和环境管理方面的投入与创新力度不断加大，城市环境绩效水平不断改善，为生态环境治理带来了机遇和希望。长三角各城市间环境绩效水平存在明显差异，上海、南京、杭州环境绩效水平远大于长三角城市群的平均水平。2014年，长三角“15+1”城市环境绩效指数排在前5位的城市是：上海、杭州、南京、苏州、镇江。

2012-2014年长江经济带城市环境绩效指数前5名城市

       区域中心城市环境绩效水平较高。长三角各城市间环境绩效水平存在明显差异，上海、南京、杭州环境绩效水平远大于长三角城市群的平均水平。苏州、宁波区域性中心城市环境绩效同样处于较高水平，不同等级和规模城市间环境绩效还存在较大差距。2014年仅有7个城市环境绩效得分高于16个城市的平均水平，其中上海市环境绩效得分在16个城市中最高，与其他城市相比具有明显的优势，反映了各个城市环境绩效发展水平尚有一定的差距。

       通过比较2012-2014年长三角“15+1”城市环境绩效指数排名情况，可以看出长三角“15+1”城市环境绩效排序较为稳定，上海、杭州、南京、苏州等城市历年均排在前5位，其中上海、南京、杭州环境绩效水平历年均处于前3名。2012-2014年，长三角“15+1”城市环境绩效指数最大值与最小值比值分别为2.57、2.56、2.37，最大值与最小值比值有变小的趋势，反映了在当前环境保护普遍受到重视的背景下，各个城市均采取有效措施加强环境治理，逐步提升环境绩效水平，16个城市间环境绩效差距表现出缩小的态势。

       从空间分布来看，长三角“15+1”城市环境绩效具有明显的空间集聚特点，环境绩效水平相近的城市在空间分布上较为集中，总体上表现为上海＞苏南城市＞苏中城市＞环杭州城市，反映了长三角城市群环境绩效与城市的地理位置具有一定的关系。一方面，相邻的城市经济社会发展水平差距较小，城市发展过程中面临的生态环境压力、生态环境风险、绿色发展效率等因素相近，城市环境治理投入、环境治理能力的处于相当水平，并在上一级政府指导下开展环境治理合作，环境治理具有一定的协同性；另一方面，相邻的城市面临的生态环境问题也很相似，空气质量、水环境质量的关联性较强，这也使得相邻城市环境绩效也处于相当水平。

       制作各城市环境绩效指数和人均GDP散点图，可以看出城市环境绩效指数和人均GDP呈正相关关系，虽然相关系数仅为0.315，但也反映了人均GDP越高的城市其环境绩效水平也相对较高的趋势。上海、杭州、南京、苏州等经济发展水平较高的城市，环境绩效指数得分也处于相对较高的水平。城市人均GDP在10万元以上的城市，其环境绩效指数得分高于16个城市的平均水平，这在一定程度上可以说明人均GDP10万元是长三角城市环境绩效发展的分界线。说明随着城市经济水平的提升，城市在绿色发展和环境治理方面的投入与创新力度不断加大，有助于改善城市生态环境状况。

2014年长三角“15+1”城市人均GDP和环境绩效指数的关系

        制作各城市环境绩效指数和城市化率散点图，可以看出城市环境绩效指数和城市化率呈正相关关系，相关系数达到0.7，总体上城市化率越高的城市其环境绩效水平也相对较高。上海、杭州、南京、苏州等城市化水平较高的城市，环境绩效指数得分也处于相对较高的水平。对比各城市环境绩效指数和城市化率分布情况，城市化率在70%以上的城市，其环境绩效指数得分高于16个城市的平均水平，这在一定程度上可以说明70%的城市化率是长三角城市环境绩效发展的分界线。环境绩效指数和城市化率的对比情况，说明城市环境绩效是随着城市化发展水平正向发展的。虽然随着城市化水平不断上升，城市化质量不断提高，城市化过程会产生资源过度消耗、环境污染、生境退化等问题，带来生态环境压力，但城市化水平的提升，使得城市环境治理技术、环境治理意识等都同步提升，城市的产业转型绿色发展等均能有效提升环境绩效水平。

2014年长三角“15+1”城市环境绩效指数和城市化率的关系

        从下图可以看出，各城市环境绩效指数和第三产业所占比重呈较强的正相关，相关系数达到0.9，总体上第三产业所占比重越高的城市其环境绩效水平也相对较高。上海、杭州、南京等第三产业所占比重较高的城市，环境绩效指数得分也处于相对较高的水平，对比各城市环境绩效指数和第三产业所占比重的分布情况，第三产业所占比重在48%以上的城市，其环境绩效指数得分高于16个城市的平均水平，这在一定程度上反映了48%的三产比重是长三角城市环境绩效发展的分界线。环境绩效指数和第三产业所占比重的对比情况，说明城市环境绩效是随着城市产业结构升级正向演进的。随着城市规模不断扩大，生态环境压力日益增大，需要转变经济发展方式，促进产业转型升级，这些都需要第三产业的支撑。第三产业所占比重增加意味着城市产业结构在优化，高污染、高能耗产业比重下降，从源头减缓城市生态环境压力。

2014年长三角“15+1”城市环境绩效指数和三产比重的关系

注：本文改编自周冯琦、程进、陈宁等著《长江经济带环境绩效评估报告》，本篇报告原作者为周冯琦、程进、陈宁、刘新宇、尚勇敏。

研究团队

组长：周冯琦 

成员：程进 陈宁 刘新宇 尚勇敏 刘召峰 曹莉萍 张希栋