【摘 要】 在市容环卫管理中，明确而得到有效实施的权利责任边界能够对利益主体产生正确激励，也为市场发挥作用创造了条件，有利于改变政府单打独斗，不堪重负的现状。权利责任边界在经济学中就是产权问题，本文试图以产权经济学的原理对上述问题进行探讨，以期找到市容环卫管理创新的思路。
【关键词】 外部性;产权经济学;市容环卫管理创新
Abstract: In city appearance and environmental sanitation management, definite and effectively enforced rights-responsibilities boundary will give correct incentives to the agents and make the function of markets possible, which will relieve the burden of the government greatly. In economics, the rights-responsibilities boundary is just property rights, so this paper tries to apply the principles of property rights economics to above mentioned problems，in order to find clues to innovation in city appearance and environmental sanitation management.
Key words: Externalities; Property Rights Economics; Innovation in City Appearance and Environmental Sanitation Management
一、引言
无论是对于改善城市居民的生活质量，还是对于提升城市形象，吸引更多经济机会，市容环境卫生水平的提高都有着非常重要的价值。然而，由于现有的大多数管理理论和实践过于侧重提升政府的管制效能，并没有对普通民众形成正确的激励，因此，在取得一定效果的同时，真正的长效机制尚未建立起来，市容环卫的建设与维护仍然是由政府单打独斗，市场和社会力量未能被动员起来。
正确的激励源于合理界定的权利责任边界，这在经济学当中就是产权问题，让市场发挥作用，减轻政府的负担，明晰的产权边界也是前提条件。于是，笔者试图运用产权经济学理论进行分析，为市容环卫水平的提高探索一些有益的思路。
二、市容环境卫生当中的外部性问题
当某种行为的社会收益大于私人收益，即有一部分收益是由他人享受的，就产生了正外部性问题，这时，由私人决策者决定的行为水平（如植树造林）必然低于社会最优值；当某种行为的社会成本大于私人成本，即有一部分成本能够被转嫁给他人，就产生了负外部性问题，此时，由私人决策者决定的行为水平（如污染排放）必然高于社会最优值。[1]市容环境卫生管理中的大量顽症无疑是外部性问题的绝佳案例。
案例1、门前责任区的保洁：沿街单位门前一定范围内也属于其清扫、保洁的责任区，在实际中，该区域的环境卫生水平很不理想。对于沿街单位来说，提高保洁质量意味着有很大一部分利益外溢，为其他社会成员享受，形成正外部性。反之，对门前责任区的保洁不管不顾，甚至将本单位的垃圾倒到门外，却可以将大部分成本转嫁给社会，构成负外部性。正是上述正或负的外部性，使门前责任区的保洁水平低于社会最优值。
案例2、外墙的维护和使用：对于私人业主而言，建筑物外墙的“所有权”当然是属于私人的，其中大部分也认为自己有权任意处置“属于”自己的外墙。但是，外墙是向公众的视野开放的，外墙景观对社会而言就构成了一种“公益”或“公害”。私人业主定期粉刷甚至精心装饰外墙，将使很大一部分利益为社会公众所得，因此，形成正外部性。相反，私人业主过度使用外墙，如将衣服吊挂到阳台外或在墙上设置指示牌，沿街景观被破坏的成本大部分由社会承受，形成负外部性。类似的外部性必然造成相对于社会最优值而言，外墙的维护水平过低而使用水平过高。
案例3、集市或摊贩问题：如果我们根据公共选择理论将“理性人”的假定引入政治领域或政府部门，外部性理论同样可以很好地解释政府部门的行为。[2]集市区或摊贩集中的地方往往是环境卫生整治的难点，这背后也隐藏着外部性问题。在现有的政治经济体制下，街道办公室需要承担发展辖区内经济的责任，因此，出现了大量街道办集市的现象。作为集市的所有者，街道通过出租摊位可以获得不小的收益，而且能安排不少人就业，缓解辖区内的矛盾。为了自身的经济利益和就业问题，街道甚至还纵容占路设摊的存在。然而，由此增加的保洁工作量却是由环卫部门承担，对街道而言，这部分成本被转嫁给了他人，形成了负外部性。正是它驱动街道扩大集市或占路设摊的数量、规模，使之超出社会最优水平。
既然明了市容环境卫生管理中的顽症背后不外乎是外部性问题，我们就需要从外部性内部化的角度来寻找解决的思路。
三、科斯定理和市容环卫管理
关于外部性的内部化，存在着多种途径可以选择。其一，由政府直接管制或提供服务。然而，政府的能力是有限的，把所有的责任都放在政府肩上，肯定会不堪重负。例如，政府现在基本上是市容环卫建设与维护的唯一主体，正处于一种疲于奔命的状态。其二，用税费和补贴进行矫正，即皮古的思路。政府将税费叠加到私人成本之上，就能使之与社会成本一致，从而消除负外部性；将补贴叠加到私人收益之上，就能使之与社会收益一致，从而消除正外部性。这一思路的缺陷在于，税费或补贴的正确额度如何得出，否则同样会给利益主体造成错误的激励。例如，城市中的环卫部门有时向沿街单位收取一定的费用，由环卫工人负责保洁。但是，由于没有办法做到按垃圾产量或污染程度收费而采取了固定费率，这就意味着沿街单位污染环境的边际成本仍然为零，在这种情况下，他们不可能有主动减少污染的激励。
由政府主导的消除外部性的方式都存在一定的缺陷，为此，科斯提出了不依赖政府的思路，即科斯定理。科斯第一定理说的是，在交易费用为零和对产权充分界定并加以实施的条件下，不管权利初始安排如何，当事人之间的交易都会导致社会福利最大化的安排。这时，外部性的价值可以在市场当中实现，于是被内部化了。[3]例如，在案例2当中，假设在一幢住宅楼旁边有一个商场，其外墙景观对商场的收益有重大的影响，在科斯第一定理的假设下，无论是住户有任意利用外墙的权利（场景a），还是商场有享受美好外墙景观的权利，住户有约束使用行为并认真维护的责任（场景b），双方都可以通过交易使社会福利最大化。令商场享有权利的收益为A，住户承担义务的成本为B。如果A>B，在场景a下，商场可以通过向住户付费C，使之愿意履行上述义务，B≤C≤A；如果B>A，在场景b下，住户可以向商场付费D，使之愿意豁免他们的义务，A≤D≤B，两者都能使社会资源得到优化配置。
当然，在现实世界中，零交易成本的假设不成立，在这种情况下，不同的产权初始配置将带来不同的效率结果，这就是科斯第二定理。[3]在上例中，如A>B，在场景b下，资源不用流动就得到了优化配置，而在场景a下，资源流动要损失交易成本，甚至因交易成本太高而无法流动。在B>A的情况下，上述情况正好反过来。
科斯思想的根本目的是让市场在消除外部性方面发挥作用，而减少社会对政府的依赖。为达到此目的，我们必须注意以下几点：第一，产权或权利责任边界必须是清晰的，而且得到有效的实施。第二，交易成本必须足够小，在正交易成本的世界中，我们必须想方设法降低交易成本，使相关领域的市场得以运转。第三，如果交易成本比较大，那么产权的初始界定就变得非常重要。
四、产权边界的模糊排斥市场作用
在市容环卫管理的许多领域，正是由于权利责任边界的模糊，导致市场无法发挥作用，最后迫使政府不得不亲力亲为，背上沉重负担。
在案例1当中，如果沿街单位的保洁责任边界是明确的，并且允许他们根据成本收益对比选择最佳的履行义务方式，一个竞争性市场就产生了，资源将在其中得到优化配置。若沿街单位可以在自己维护、从市场上购买保洁服务和集体互助三种方式以及它们的混合形态之间进行选择，他们必然选择成本最低的那种，整个社会也会以成本最小化的方式消除污染。因为单位的自我维护行为和从市场上购买服务是可替代的，前者水平越高，需要购买的服务量越少，购买服务的支出就越少，即提高自我维护水平，实现污染源头减量是有边际收益的，反之，就是有边际成本的。由于在这个市场上，沿街单位主动维护的社会收益和污染环境的社会成本都得到了实现，外部性消失了，污染行为得到了遏制。
然而，在实际生活中，由于下列原因，这样的市场没能运转起来。
第一，具体的责任边界模糊不清，成为各方争议的焦点。这是因为许多城市（例如上海）的市容环境卫生法规中虽然对责任区的划分、保洁责任和监督管理作出了原则性的规定，但在实践中并没有操作性强的细则。在上海，沿街单位认为其缴纳的税收中本身就包括城市建设费，各单位门前及其周边的区域本身就是公共道路的不可分割的一部分，其保洁责任理应由政府承担。环卫部门认为责任区是由市容行政管理部门负责划分和告知各单位，并由单位承担其保洁责任，作业单位只是负责责任区外的保洁工作。上海市环卫局高层曾经统一过认识，提出责任区保洁的主要责任还是应当由政府承担，单位的责任只是协助政府进行维护。这样的解释依然是“模糊”的，因为所谓“维护”具体包括哪些工作，所要的投入有多大本身具有很大的伸缩性。
第二，沿街单位对责任的不可让渡性和履行责任方式的可选择性存在模糊认识。由谁来承担责任和承担责任的人选择何种方式是两回事，不能混为一谈。在上海，不少沿街单位认为自己交钱后给某个部门或作业单位之后对责任区保洁已经不负有责任了。交钱后给某个部门或作业单位仅仅是一种履行责任的方式，选择了这种方式之后并不能改变单位是责任区保洁的第一责任人的法律事实。至于单位在被追究责任之后通过一定程序向有关部门或作为单位进行追偿是另外一回事。
第三，产权未能得到有效实施，使产权成为一纸空文。其一，由于管制成本大大超出作业成本，政府在沿街单位未能履行义务的时候，往往选择“以干代管”。在此情况下，不能说政府的选择是非理性的，然而，当沿街单位都知道政府的策略之后，任何一个符合理性人假定的单位都不会选择自己去保洁的。其二，沿街单位应享有选择履行义务方式的自由，以及在选择付费方式的情况下，对未尽到责任的作业单位有追偿的权利，在实际中，这些权利都无法得到保证。由于责任区保洁存在一定的经济利益，成为许多环卫部门和街道部门眼中的“唐僧肉”，乱收费成为一种普遍现象，处于弱势的沿街单位也很难要求未尽到责任的作业单位赔偿。
五、高昂的交易成本阻碍市场作用
根据科斯定理，市场得以发挥作用的第二个条件是交易成本足够低。在现实中，由于两个主要原因，导致交易成本高昂，阻碍市场发挥作用。
第一，利益主体的高度分散。如在案例1中，在零交易成本的情况下，专业化的保洁服务一般比沿街单位自己保洁要经济，但是，由一家一户小的沿街单位单独去市场上购买服务，交易成本太高。如果将政府通过管制实施产权也看作交易的一部分，由于单位的散、小导致的高交易成本正是迫使政府放弃管制的最重要原因。在案例2中，在住户是高度分散的情况下，商场也很难和住户达成任何交易。处理类似问题的手段只能是通过建立、健全社区或社会组织，代表全体成员进行集体谈判以及和政府打交道。对于沿街责任区保洁而言，类似的组织可以是街区商会，对于住宅楼或住宅区来说，则应当是业主或居民委员会。
第二，相关市场的秩序混乱。一个能发挥正常作用的市场必须是规范有序，良性竞争的。如在案例1中，具有政府背景的作业单位垄断和大量资质较差的单位涌入都会破坏市场秩序。在案例2中，本来属于住户的外墙使用权利被商场购买或政府征用后，他们房屋产权的内容就发生了变化。有关变化的信息如果不能在房地产市场上披露出来，从而不能真实地在房价中反映出来，就会增大房地产市场的不确定性，产生“逆向选择”风险[4]，那么，允许对外墙使用权利进行市场交易就是损害社会福利的。对于此类问题，就应当由政府担负起主导的责任，来规范相关市场的秩序，做到开放而有序。
六、产权初始界定中的效率与公平
由于在现实生活中，交易成本有时很大，根据科斯第二定理，此时，产权的初始界定就非常重要。如果被界定的是一种权利，那么，单纯从效率角度看，应该把它配置给能最有效地利用它的人手中，就像案例2中的商场或住户。如果被界定的是一种责任，那么，从效率角度说，应当把它界定给能以最低的成本履行义务的人手中，或者说“对结果的影响力最大的人应当对结果负责”。[5]例如，在案例3中，在街道和环卫部门之间的交易成本很高，导致权利义务的有效流转不可行时，如果街道通过规范集市或摊位，实现污染源头减量，比垃圾产生后再由环卫部门清除成本要低，那么，就应当要求街道对垃圾产生量负责，不管是通过按量付费还是计入其政绩考核体系。反之，如果环卫部门掌握了非常先进的、成本很低的垃圾清扫技术，那就应该规定街道有兴办集市或摊位区，产生垃圾的权利，环卫部门有免费为其清扫的义务。
有时，合并也是一种有效的产权配置方式。例如，将环卫部门和环卫经费都下放到街道，对街道来说，在源头减少垃圾量就能节约经费，原先的外部收益就成了内部收益，外部性就被内部化了。
需要注意的是，科斯第二定理仅仅是从效率角度考虑，如果引入公平因素，得出的结论可能完全不一样。产权的初始配置不仅影响效率结果，还影响不同主体的初始禀赋。例如，在案例2中，如果A>B，交易成本很高，将权利界定给商场从效率结果来看是对的，但是，住户的初始禀赋就损失了B。如果这些住户是需要扶助的弱势群体，这样的界定就缺乏正当性。
七、结语
合理界定产权边界，能够对利益主体产生正确激励，也是市场得以发挥作用的前提条件，这都有利于减轻政府负担，使之能更有效地管理市容环境卫生。市容环卫领域的问题相当复杂，本文仅仅是根据产权经济学的原理对它们的解决提出了一些原则性的思路，许多具体问题还有待更为细致的探索。
[参考文献]
[1] 卢现祥.环境、外部性与产权[J].经济评论,2002,(4).
[2] 刘荣春,张军辉.公共选择理论的政府失败说及对我国的启示[J].生产力研究,2004,(6).
[3] 蓝 虹.环境产权经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[4] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海人民出版社,2004.1.
[5] 巴泽尔著.费方域,段毅才译.产权的经济分析[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,2003.3.